稅收優(yōu)惠財政獎補將面臨全面清退
2024年6月6日國務(wù)院總理李強簽署第783號國務(wù)院令，公布《公平競爭審查條例》（以下簡稱《條例》），自2024年8月1日起施行。其中有一段關(guān)于稅收返還的政策引人注目，原文如下：“（六）規(guī)范收入分享方式。稅收收入應(yīng)在省以下各級政府間進行明確劃分，對主體稅種實行按比例分享，結(jié)合各稅種稅基分布、收入規(guī)模、區(qū)域間均衡度等因素，合理確定各稅種分享比例。對非稅收入可采取總額分成、分類分成、增量分成等分享方式，逐步加以規(guī)范。省內(nèi)同一稅費收入在省與市、省與省直管縣、市與所轄區(qū)、市與所轄縣之間的歸屬和分享比例原則上應(yīng)逐步統(tǒng)一。除國家另有規(guī)定外，逐步取消對各類區(qū)域的財政收入全留或增量返還政策，確需支持的通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付安排。逐步規(guī)范設(shè)區(qū)的市與所轄區(qū)之間的收入關(guān)系。結(jié)合稅源實際合理編制各級收入預(yù)算，依法依規(guī)征稅收費，嚴格落實退稅減稅降費政策，嚴禁虛收空轉(zhuǎn)、收“過頭稅費”、亂收費，不得違規(guī)對稅費收入指標進行考核排名。逐步清理不當(dāng)干預(yù)市場和與稅費收入相掛鉤的補貼或返還政策。”
而除《條例》外，多個省份已相繼出臺文件要求地方逐步清理不當(dāng)干預(yù)市場、與稅費收入掛鉤的補貼或返還政策等。部分企業(yè)已經(jīng)積極響應(yīng)退回不合規(guī)的財政獎補資金。同時，揭露地方政府在招商引資過程中違規(guī)制定稅費優(yōu)惠政策的問題，成為今年全國審計工作一大重點。稅務(wù)總局強調(diào)，今年嚴肅治理地方違規(guī)招商引資中的涉稅問題。
“稅收返還”在地方招商引資中曾發(fā)揮重要作用
2.1招商引資是地方政府開展產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)競爭的方式
我國正式招商引資工作起步于1978年。黨的十一屆三中全會召開后，我國政府把對外開放確立為基本國策，其宗旨是：積極發(fā)展對外經(jīng)濟技術(shù)合作、交流和貿(mào)易往來，吸收利用外國資金和先進技術(shù)，發(fā)展生產(chǎn)力，加速我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進程。吸收外商投資是我國對外開放政策的重要組成部分。從此，招商引資工作被提上了重要議程。
“招商引資”政策最初是在改革開放以后主要在沿海經(jīng)濟特區(qū)實行，旨在通過超國民待遇吸引外資入駐。進入九十年代，“招商引資”逐步轉(zhuǎn)向國內(nèi)資本為主，成為地方政府促進產(chǎn)業(yè)升級與區(qū)域競爭的關(guān)鍵舉措之一。隨著沿海地區(qū)的原始資本積累成熟，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步由勞動密集型產(chǎn)業(yè)向資本、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型，內(nèi)陸地區(qū)地方政府推出了以“稅收競爭”、“土地競爭”為基本政策的招商引資政策，希望吸引企業(yè)入駐，提升當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)與稅收，推動區(qū)域經(jīng)濟的穩(wěn)健發(fā)展。
2.2稅收優(yōu)惠政策是地方政府招商引資的重要手段之一
前些年在各地招商引資的大背景下，當(dāng)?shù)卣蛐姓C關(guān)為吸引投資、促進經(jīng)濟與財稅增長，往往與投資企業(yè)在訂立招商引資協(xié)議時，承諾各種優(yōu)惠政策、稅收獎勵、提供協(xié)調(diào)幫助等條件，以爭取項目落地。
過去，稅收優(yōu)惠政策在地方政府招商引資過程中一直發(fā)揮著重要作用。稅收優(yōu)惠影響著企業(yè)的經(jīng)營成本和盈利預(yù)期，而這是決定企業(yè)投資經(jīng)營行為的主要因素之一，根據(jù)《土地財政、企業(yè)稅收補貼與招商引資》的定量分析研究成果，提供稅收補貼能夠幫助地方政府吸引到更多的企業(yè)投資；同時地方稅務(wù)機關(guān)可以通過對于不同類別企業(yè)進行稅收優(yōu)惠政策的差異化來主動引導(dǎo)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。
2.3清理稅收獎補政策的背景
但是，稅收返還與獎補政策有其優(yōu)點，同樣有其弊端。
（1）不公平競爭：一些地方通過不規(guī)范的稅費等優(yōu)惠政策，吸引企業(yè)入駐，雖然短期內(nèi)能夠增加當(dāng)?shù)赝顿Y和就業(yè)，但長期來看，這種做法嚴重扭曲了市場的公平競爭環(huán)境。企業(yè)由于稅收優(yōu)惠而選擇某地區(qū)，可能并非基于其真實的市場吸引力或競爭力，而是出于稅收優(yōu)惠的考量，從而造成了企業(yè)間的不公平競爭。同時，還有部分優(yōu)惠政策有一定的地方保護主義成分，從全國的視角看，不利于低效益的企業(yè)出清、產(chǎn)業(yè)升級。
（2）政策兌現(xiàn)風(fēng)險：由于政策執(zhí)行的透明度不高，稅收優(yōu)惠政策的承諾有時可能缺乏法律依據(jù)或執(zhí)行力度，導(dǎo)致企業(yè)在投資后發(fā)現(xiàn)稅收優(yōu)惠無法如期兌現(xiàn)，從而面臨法律風(fēng)險和經(jīng)濟損失。這種情況不僅影響了企業(yè)的投資決策，也影響了地方政府的形象和信譽。例如2024年1月，江蘇博遷新材面臨需要將2023年該公司獲得的兩筆總計2400萬元來自宿遷高新技術(shù)開發(fā)區(qū)財政局撥付的獎勵資金退回的情況，最終該公司2023年凈利潤為-3200萬元。
（3）可能催生“候鳥”型企業(yè)與騙補產(chǎn)業(yè)鏈：企業(yè)享受稅收優(yōu)惠，財政補貼政策期間，成本顯著降低，但這種優(yōu)惠通常是有期限的。一旦優(yōu)惠到期，部分企業(yè)可能會尋找新的地方繼續(xù)享受類似的政策，從而導(dǎo)致遷移。同時地方財政對企業(yè)的補貼會催生騙補產(chǎn)業(yè)鏈，達不到應(yīng)有的效果，甚至可能起反作用。
我們認為，上述弊端正是本次國家逐步清理不當(dāng)干預(yù)市場和與稅費收入相掛鉤的補貼或返還政策的原因。在此背景下，多地已經(jīng)開始減小對于各類稅收優(yōu)惠政策的依賴，相當(dāng)于招商引資的一類工具被限制了。
那么，未來地方政府招商引資將走向何方？招商引資工具箱中還有哪些趁手好用的“工具”？特別是近兩年引人注目的資本招商方式，它有何優(yōu)勢，能否與現(xiàn)有的招商引資工具體系形成互補，更高效地推動經(jīng)濟增長？
方興未艾的資本招商
2024年以來，多地開始對稅收優(yōu)惠、稅收返還、稅收園區(qū)返稅、納稅貢獻獎勵等一系列政策進行專項清理，并發(fā)布文件予以廢止。之前，已經(jīng)有55個地區(qū)清理廢止違規(guī)出臺的稅收返還優(yōu)惠政策。
數(shù)據(jù)來源：融中研究整理
3.1清理稅收優(yōu)惠政策將影響城市招商能力
我們認為清理稅收優(yōu)惠政策，會導(dǎo)致地方政府招商吸引力下降、政策透明和穩(wěn)定性的重要性增加、城市招商能力進一步分化。
1. 招商吸引力下降
隨著政策收緊，企業(yè)在選擇投資地點時將更多考慮稅收政策的穩(wěn)定性和合法性。這將導(dǎo)致一些城市在招商引資方面面臨更大的競爭壓力，尤其是那些依賴稅收返還吸引投資的地區(qū)。
2. 企業(yè)投資決策復(fù)雜化，政策透明和穩(wěn)定性的重要性增加
企業(yè)在面臨政策變動時，可能需要重新審視其商業(yè)模式和投資計劃，增加了投資決策的復(fù)雜性。同時，企業(yè)會更加關(guān)注當(dāng)?shù)卣叩耐该餍院秃弦?guī)性，以避免因政策變化帶來的財務(wù)風(fēng)險。
3. 城市招商能力進一步分化
經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和強勢產(chǎn)業(yè)基地將更具吸引力。這些地區(qū)本身擁有良好的基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和完善的產(chǎn)業(yè)鏈，清理稅收返還政策后，這些城市的相對優(yōu)勢將更加突出。而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，原本依賴高額稅收返還政策吸引投資的手段將失效，更加難以與發(fā)達地區(qū)競爭。
同時，稅收優(yōu)惠清理對不同的地區(qū)和行業(yè)的影響各不相同。例如部分傳統(tǒng)制造業(yè)和大宗商品貿(mào)易行業(yè)，因為其本身的稅負較重，往往依賴稅收返還來降低成本。稅收返還政策的清理，將導(dǎo)致這些行業(yè)面臨更高的運營成本，那么這些產(chǎn)業(yè)占比更高的區(qū)域，會面臨更大的挑戰(zhàn)。
3.2資本招商更加適應(yīng)我國長期趨勢
可以看到，清理稅收返還政策會對大部分城市招商能力有一定負面影響，但是城市招商引資需求是持續(xù)存在的，不同城市仍然持續(xù)使用各類政策工具進行競爭，例如借力國家稅收政策、優(yōu)化營商環(huán)境、成立市場化招商公司、資本招商等。尤其是近兩年，各地政府對于資本招商方式熱情高漲。本文嘗試通過對比剖析各類招商工具，探討資本招商能否成為城市招引的主流模式。
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稅收優(yōu)惠政策：盡管地方性的部分稅收優(yōu)惠被取消，國家級政策以及合理的區(qū)域性優(yōu)惠仍然存在并且會繼續(xù)支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)等。
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優(yōu)化營商環(huán)境：中小城市在招商引資過程中需要從僅注重硬件配套設(shè)施轉(zhuǎn)型，需要同時提供優(yōu)質(zhì)的軟服務(wù)。地方政府可以通過建立和完善企業(yè)服務(wù)體系，提供一站式服務(wù)，簡化行政審批流程，打造良好的營商環(huán)境。
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市場化招商公司：部分地區(qū)已經(jīng)開始成立市場化的招商公司，實現(xiàn)政府主導(dǎo)招商與市場化招商的雙輪驅(qū)動。
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資本招商：中小城市可以通過建立股權(quán)投資型產(chǎn)業(yè)公司或者產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，采用投資的方式代替?zhèn)鹘y(tǒng)的稅收返還政策。例如，重慶的園區(qū)改革提出“推進園區(qū)開發(fā)區(qū)運營公司重組，加速向產(chǎn)業(yè)投資公司、資本運營公司轉(zhuǎn)型”，以及合肥產(chǎn)投集團采用的產(chǎn)投融合模式等。
3.3政府招商工具評估
本文嘗試從政策優(yōu)惠即時性、使用企業(yè)范圍、市場化程度、實施和監(jiān)管難度、對地方財政壓力、長期經(jīng)濟效益等維度，對比不同的招商引資政策，以此判斷未來地方政府招商引資政策重心與方向。
（1）政策優(yōu)惠即時性：對于企業(yè)而言，稅收優(yōu)惠政策一般需先投資落地，經(jīng)過一段時間的經(jīng)營后才能獲得優(yōu)惠資金，即時性低；優(yōu)化營商環(huán)境是一個長期過程，企業(yè)短期難以看到效果，即時性低；資本招商往往會在企業(yè)項目投資落地之前就先簽好協(xié)議投入資金，企業(yè)獲取資金的時間會更快，即時性高；市場化招商公司較難直接提供政策優(yōu)惠，需要各方協(xié)調(diào)，即時性低。
（2）適用企業(yè)范圍：優(yōu)化營商環(huán)境對當(dāng)?shù)厮蓄愋推髽I(yè)都有益處，適用范圍廣；稅收優(yōu)惠政策、資本招商和市場化招商公司都會根據(jù)當(dāng)前發(fā)展策略篩選，特定范圍公司才能拿到資金，適用范圍中等。
（3）市場化程度：稅收優(yōu)惠政策由政府直接制定和執(zhí)行，市場化程度較低；優(yōu)化營商環(huán)境前期主要由政府推動，但后期有可能引入市場相關(guān)主體，市場化程度中等；資本招商和市場化招商公司雖然都是政府主導(dǎo)，但需要與市場機制緊密結(jié)合，市場化程度高。
（4）實施和監(jiān)管難度：稅收優(yōu)惠政策由政府直接制定和執(zhí)行，涉及主體相對較少，但同樣有部分騙補企業(yè)存在，實施和監(jiān)管難度中等；而資本招商需要涉及前期成立引導(dǎo)基金或者投資公司，市場化招商公司也需另成立一個主體，實施監(jiān)管難度也屬于中等；而優(yōu)化營收環(huán)境涉及多個部門和環(huán)節(jié)，實施和監(jiān)管最為復(fù)雜，難度最高。
（5）對地方財政壓力：稅收優(yōu)惠支出資金會直接降低政府稅收收入，對地方財政壓力中等；優(yōu)化營商環(huán)境可能涉及大量的基建投入、舉辦相關(guān)活動和加強服務(wù)，更是需要全方位加大投入，對地方財政壓力高；市場化招商公司對政府收入會有間接影響，對地方財政壓力相對低；而資本招商使用資本杠桿通過引入國資撬動社會資本，但是這類支出一般金額都會較高，對財政形成中等壓力。
（6）長期經(jīng)濟效益：稅收優(yōu)惠政策短期內(nèi)效果明顯，但長期效果有限，容易導(dǎo)致企業(yè)依賴政策紅利，長期經(jīng)濟效益低；優(yōu)化營商環(huán)境能夠改善整體經(jīng)營環(huán)境，促進企業(yè)長期發(fā)展，長期經(jīng)濟效益顯著；市場化招商公司和資本招商則分別是依靠招商公司的專業(yè)能力以及資本吸引企業(yè)落地，能夠?qū)ζ溥M行短中期的賦能，長期效益需要看企業(yè)在當(dāng)?shù)氐膶嶋H發(fā)展，綜合看長期經(jīng)濟效益為中等水平。
在上述分析基礎(chǔ)上，本文以如下評分標準，對各類招商工具進行多維度對比評分。綜合評分標準為：除了“實施和監(jiān)管難度”、“對地方財政壓力”項，其余項目均為低記1分，中等記2分，高記為3分；“實施和監(jiān)管難度”、“對地方財政壓力”項，低記為3分，中等記為2分，高記為1分。
可以看到，資本招商在即時性、適用企業(yè)范圍、市場化程度、實施和監(jiān)管難度、對地方財政壓力、長期經(jīng)濟效益等維度均表現(xiàn)不俗，整體打分是最高的。資本招商無疑利大于弊，這從近兩年地方政府對其的熱衷程度也可見一般。同時，依靠國家級政策、優(yōu)化營商環(huán)境、差異化發(fā)展等方式均由來已久，綜合考慮當(dāng)前的宏觀環(huán)境、政府職能轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級等因素，我們認為地方政府資本招商作為相對較新的一種招商方式，符合我國發(fā)展趨勢，在未來相當(dāng)一段時間內(nèi)會成為各地主要的招商工具之一：
（1）從宏觀環(huán)境看，資本招商政策既能符合我國長期發(fā)展戰(zhàn)略，也能滿足短期提振經(jīng)濟需求。短期在經(jīng)濟下行壓力加大的情況下，資本招商成為地方政府穩(wěn)定經(jīng)濟的重要手段；長期而言資本招商符合政策方向，實際是國家層面鼓勵的方式之一?？紤]當(dāng)前的國際形勢，美元資本減少了在中國的投資，而通過資本招商形式，地方政府資本可以部分填補這一空缺并轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟發(fā)展動力。
（2）從政府職能角度看，資本招商符合政府職能逐步向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的趨勢。資本招商不僅是一種經(jīng)濟手段，也是一種優(yōu)化政府服務(wù)、提升治理能力的方式，資本招商會倒逼政府通過提供優(yōu)質(zhì)的投資環(huán)境和高效的服務(wù)，更好地吸引和留住企業(yè)。
（3）從產(chǎn)業(yè)升級角度看，資本招商能通過有方向性地引入地方政府資本并進一步帶動社會資本的方式，加速中國產(chǎn)業(yè)升級。中國正在推動制造業(yè)向高端化、智能化方向發(fā)展，這是一個長期的過程，需要大量的資本和技術(shù)支持，國資有理由在其中發(fā)揮重要的作用。對地方政府而言，若是在產(chǎn)業(yè)升級過程中通過資本招商成功引進先進技術(shù)和高端產(chǎn)業(yè)，將能夠提升在全國乃至全球產(chǎn)業(yè)鏈中的地位。
無論是宏觀環(huán)境、政府職能切換還是產(chǎn)業(yè)升級，都將是一個長期過程，資本招商能夠在其中發(fā)揮積極的作用，因此，我們認為資本招商將長期作為地方政府的主要招商工具之一，扮演越來越重要的作用。
3.4地方政府選擇項目的流程
可以看出，資本招商模式能夠讓地方政府更主動、更靈活地發(fā)揮自己的優(yōu)勢。而每個區(qū)域都有自己的獨特優(yōu)勢，在開始招商引資之前，地方政府需要先思考清楚自身需要吸引什么類型的項目，做好自身的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃，然后在規(guī)劃的細分市場中選擇合適的公司與項目。
產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃：
（1）宏觀環(huán)境分析與自身稟賦調(diào)研：在把握政治、經(jīng)濟、社會、技術(shù)等宏觀因素變遷的基礎(chǔ)上，地方政府需要充分調(diào)研清楚自身的產(chǎn)業(yè)規(guī)模、技術(shù)水平以及產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)成，以及自身的自然資源、人力資源和基礎(chǔ)設(shè)施等條件。
（2）產(chǎn)業(yè)選擇與定位：接下來，政府需要通過對比不同產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?jié)摿?、競爭?yōu)勢等，確定重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，并明確產(chǎn)業(yè)在區(qū)域乃至全國中的定位。
（3）產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建與發(fā)展：進行產(chǎn)業(yè)選擇與定位后，政府就可以明確產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和薄弱環(huán)節(jié)，制定相應(yīng)的補鏈強鏈措施。同時確規(guī)劃建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)或特色產(chǎn)業(yè)基地，促進產(chǎn)業(yè)集聚和協(xié)同發(fā)展。
在確定主導(dǎo)發(fā)展的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)后，下一步應(yīng)圍繞產(chǎn)業(yè)鏈的上下游商家的特征進行細分，從而選擇對政府自身條件具有吸引力的客商群。同時，通過多維度的商業(yè)信息數(shù)據(jù)，全面了解企業(yè)的情況，將其中合適的公司作為主要的招商引資目標對象。
（1）考慮企業(yè)自身競爭力角度：企業(yè)規(guī)模，行業(yè)/產(chǎn)品所處的生命周期，市場規(guī)模，發(fā)展動力，技術(shù)趨勢，供需情況，資本運作能力等。
（2）考慮政府潛在收益情況：項目所屬產(chǎn)業(yè)政策類別，單位產(chǎn)值，單位稅收貢獻，單位增加值能耗，環(huán)保，安全生產(chǎn)等。
3.5資本招商的不同投資方式
選擇合適的項目之后，還需選擇合適的投資方式，才能在招商競爭中脫穎而出。不同的資本招商模式，可能會導(dǎo)致項目落地的確定性、投資風(fēng)險、團隊能力要求等有所不同，地方政府需要結(jié)合自身以及項目情況做具體決策。
政府成立引導(dǎo)基金投資子基金后，子基金按引導(dǎo)基金要求將一定的金額投入本地。投資回報率并非政府關(guān)注重點，推動招商、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)、帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展才是應(yīng)有之義，基于此，政府會要求基金返投。由于返投的金額比例、返投考核期限、子基金的基金來源不同，各基金的返投模式各不相同。通常，國資LP會要求返投與出資進度、管理費、績效、強制退出等掛鉤，以此來對GP進行約束。若是返投沒達標，地方政府LP有權(quán)停止出資、不出管理費、或者返還carry乃至從子基金強制退出等。
同時，國有資本對于風(fēng)險較為敏感，并不適合直接參與投資失敗率較高的早期投資，而政府通過引導(dǎo)基金參與子基金并撬動社會資本的方式，能讓子基金在其中扮演緩沖的角色，降低了自身風(fēng)險的同時也更適合做早期投資進行產(chǎn)業(yè)培育。
部分國資自身直接進行項目投資。例如在2020年，合肥市政府對蔚來汽車進行70億元股權(quán)投資。直接投資方式下，政府對于被投企業(yè)有更強的影響力，在招引成熟企業(yè)、城市“強鏈補鏈延鏈”規(guī)劃中的鏈主企業(yè)時，也能夠吸引產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)在本地落戶，構(gòu)建起更加完整和高效的產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。此外，直接投資在優(yōu)質(zhì)項目上能夠獲取更高的收益。
直接投資對政府基金管理團隊的行業(yè)認知和投資能力提出了更高的要求，而且國資在合規(guī)和風(fēng)險角度會更加謹慎，需要相應(yīng)合理的免責(zé)條款才能讓直投基金發(fā)揮更大的作用。不過，基于風(fēng)險考量，國資直投基金一般更愿意參加靠后輪次的融資。
定增招商是指政府通過參與定增，將資金投向上市公司以獲得股票，從而帶動募投項目落地，引導(dǎo)市場資源向地方支持的產(chǎn)業(yè)方向傾斜，促進地方產(chǎn)業(yè)升級，間接達到招商引資的效果。資本市場上4000多家上市公司是中國最成熟且具備一定體量的實體企業(yè)。地方產(chǎn)業(yè)基金通過定增上市公司的直接融資的投資產(chǎn)品，能夠在參股成熟企業(yè)的同時，與上市公司協(xié)定返投等條件，實現(xiàn)項目的落地。但同樣，在參與定增項目時，政府基金需要解決內(nèi)部流程長、合規(guī)要求高等問題。
例如，江西省萍鄉(xiāng)市上栗縣通過出資參與上市公司佳禾智能定向增發(fā)，成功撬動佳禾將30億元投資于上栗縣，在上栗縣設(shè)立全資子公司建設(shè)智能電子產(chǎn)品生產(chǎn)項目。
并購招商是指政府基金通過直接并購企業(yè)，在企業(yè)內(nèi)部獲得話語權(quán)后帶動企業(yè)在地方落地的模式，目前并購對象多為上市公司。但是并購招商要求地方政府熟悉資本市場的運作，并且可能要參與對象公司的日常經(jīng)營管理，這對收購方提出了更高的要求。
文章來源:水母研究
